三份《廣東省信訪條例》褐藻糖膠草案建議稿 拋出多項創新性制度設計
  廣東省襯衫人大委托高校起草的《廣東省信訪條例》法規草案建議稿昨日亮相,省人大常委會邀請各方專門召開評估會,就3所高校提交的3份建議稿點評“拍磚”。這3份方案P K融合後將形成草案,將於11月19日在省十二屆人大常委會第5次會議上一審。
  三份建議稿都拋出室內裝潢了很多創新性的制度設計,在昨日會上引發諸多爭議。中山大學課題組提出新設縣級以上人大常委會信訪工作委員會,對重大事實不清的信訪事項可成立特定問題調查委員會。暨南大學課題組建議信訪聽證制度。廣東外語外貿大學課題組認為應該建立信訪公開制度和信息共享機制。
  此次法規建議稿評估會系首創。廣東省人大常委會法工委主任王波介紹,當鋪省人大常委會要對高校起草的文本質量進行評估。本次評估會邀請了立法咨詢專家、法院、檢察院、公安、信訪部門、群眾代表等40多名相關人士參會。評估論證時間為1天半。
  創造性網路行銷提出“共同走訪”
  近些年來,我國群體性上訪事件數量增多,頻率加快,針對這一現象,暨大在專家建議稿中參照代表人訴訟的基礎理論,創造性地提出了“共同走訪”概念。根據群體性上訪的特點在共同走訪預約受理、共同走訪的參加、推選代表人、代表人的產生、行為效力、更換,以及共同走訪處理的效力等方面進行規範。從程序上有效規範多人走訪,有效控制群體性上訪的計劃,引導其在合法框架內通過程序予以解決,或者化解為個人單獨走訪,減低影響程度和範圍。
  此外,建議建立重大信訪案件信訪聯席會議制度。在部分信訪案件涉及跨部門、跨區域的事項難以協調時,應建立定期或者不定期的重大信訪案件的信訪聯席會議制度。同時建議建立信訪後續評估機制。各級人大常委會及各信訪機構應當定期對信訪工作進行評價,並公佈結果。信訪數量不得成為評價信訪人員工作績效的主要依據。
  ■專家點評
  徐嵩(立法咨詢專家,律師):在國務院《信訪條例》的基礎上,具體化了共同走訪的程序要求,對於解決群體性上訪的難題提出了有效的解決方案。
  王金沙(立法咨詢專家,省社科院法學研究所原研究員):共同走訪還沒有廣為瞭解,專家稿中如此詳盡地規定了代表的推選,民訴法的訴訟代表都沒有這麼詳盡。
  中山大學課題組建議稿

  人大新設信訪工作委員會
  學界認為,目前對於中國信訪體制存在保守與激進兩派觀點,激進派就建議在人大下設信訪工作委員會,建立以人大信訪為中心、各部門信訪為具體負責辦事機構的信訪體制。
  中山大學課題組的建議稿明確提出要在縣級以上人大常委會設立信訪工作委員會,在法定職責範圍內領導同級人大常委會、行政機關、法院、檢察院信訪工作機構的信訪工作。各級人大常委會對選區內有關重大事實不清的信訪事項,可以根據同級信訪工作委員會的建議,依法決定成立特定問題調查委員會。
  中山大學的專家稿中用一整章對信訪秩序進行規定。其中第四十三條和四十四條用列舉式的方法明確界定了擾亂信訪工作秩序的行為以及妨害公共安全、侵犯人身權利與財產權利、妨害社會管理秩序的行為。
  ■專家點評
  朱穗生(省人大內務司法委員會副主任委員):信訪秩序問題需要專列。現在讓大家頭疼難辦的就是信訪的秩序問題,不能單靠公安機關來維持秩序,而是應該各方面一起努力,全社會營造法治氛圍。
  廣東外語外貿大學課題組建議稿

  試點信訪社會救助基金制度
  廣東外語外貿大學建議稿指出:各級國家機關應充分利用現有網絡資源,健全信訪信息系統,及時登記信訪事項,錄入信訪受理以及辦理情況。確立信訪公開原則,健全重要信訪事項聽證制度,將初次信訪處理結果向社會公開。信訪覆核、覆核後,除涉及國家秘密、個人隱私,其他信訪材料應向社會公開。
  廣外副校長石佑啟稱解決信訪問題的治本之策是做好信訪的預防工作,從源頭上防止信訪事項的發生,因此設計了重大決策信訪風險評估機制。
  另外還規定了設立信訪社會救助基金制度。草案說明中指出,當前我國現行各種救助存在法律依據不足,設置分散,資金不足等問題,廣東可以先行先試,建立適合本地方的統一的社會救助制度,規範救助的對象、標準、數額、程序等,堅持社會救助的公平和效率,既能在一定程度上保護受害人的合法權益,又不能隨意拿整個社會的納稅人的錢為“肇事人”買單,從而有助於實現信訪預防。
  ■專家聲音
  凌祁漫(省高院副院長):信訪風險評估沒有從信訪人的角度考慮,而是從國家機關的角度考慮。
  會場焦點
  權利救濟功能是否應弱化?

  YES VS NO
  有的立法咨詢專家直言教授們太理想化了,現在老百姓仍需權利救濟,應完善救濟。
  信訪的救濟功能是否要弱化成為最大的爭議點。在評估會上,理想與現實激烈碰撞,有的立法咨詢專家直言教授們太理想化了,現在老百姓仍需權利救濟,應完善救濟。
  中山大學課題組就認為信訪是公民政治參與的途徑,而非尋求法律上權利救濟的途徑。信訪是人民對權力的監督而非糾紛解決與權利救濟,信訪要解決的問題並非實體權利如何分配和如何救濟,而是權力主體在分配權利和救濟過程中是否有違法和不當行為。暨南大學課題組也同樣提出立法定位上要強化監督功能、弱化救濟功能。
  現場不少有信訪工作經驗的專家也指出:現在的信訪功能錯位,信訪要回到黨和群眾聯繫橋梁的位置上。
  省人大立法咨詢專家、廣東行政學院教授韋華騰認為,不能過於強調民主參與監督功能,群眾仍然希望信訪有救濟功能。即使是弱化,仍也未到時候,應該是完善權利救濟。信訪應該是對行政覆議、訴訟制度不足的補充。不少專家認為,信訪作為權利救濟的功能不可能一下子停下來。
  以信訪數量作為考核標準?

  N O
  有的基層法院,一年只有2個信訪指標,為了化解信訪,該判刑的不敢判刑,該結案的不敢結案,涉法涉訴信訪的干擾很大。
  近日有媒體報道稱,國家對各省市將不再搞全國範圍的信訪排名、通報,暨南大學廣東省地方立法研究評估與咨詢服務基地起草的《廣東省信訪條例(專家意見稿)》的思路與該政策頗為一致,該校的建議稿提出要禁止以信訪案件數量和息訪比例進行績效考核。
  “以信訪數量作為績效考核的標準,容易出現地方政府為了政績、榮譽,想盡一切辦法來減少信訪,包括跨地區截訪等,極大損害了信訪人的合法權益。”參加起草工作的暨南大學法學院副教授高軒表示,看起來信訪數量減少了,但信訪的事項沒有根本解決,累積下來,會造成無規則、無期限、無序的上訪。
  “有的基層法院,一年只有2個信訪指標,為了化解信訪,該判刑的不敢判刑,該結案的不敢結案,涉法涉訴信訪的干擾很大。”省人大立法咨詢專家、廣東偉倫律師事務所執行主任曾學智也表示,要以科學的態度對待信訪,不能僅僅以數字考核。
  高軒表示,對於規範信訪的接訪行為,優化績效考核機制,暨大意見稿中曾單獨設計過一章“信訪評估”。從政府、檢察院、法院等不同系統的特點出發,要求主管部門在本系統內牽頭制定信訪評估辦法,由省人大常委會總體把握。但最後出於可操作性和草案整體性的考慮,沒有將這一章列入。
  儘管各系統考核標準不盡相同,立法專家們還是設計了共同的原則———不能由信訪機關自己評價自己,也不能由上級評價,而是交給信訪人、公眾和社會組織,由他們來評價信訪效率、社會效果。“甚至可以採用打分的方式進行”,高軒認為,這樣也可以從另一個角度加強和促進信訪工作。
  限制信訪人權利?

  NO
  有代表認為要明確規定不能攔訪、截訪,要保證來訪人的權利。
  對於信訪人的權利保護問題也成為了拍磚重點。有的建議稿提出合理制約公民信訪權,一些專家直指建議稿的立法出發點應該維護信訪人的權益,而不能限制或者制止這方面權利。省公安廳辦公室政委鄧建偉也註意到中大建議稿的信訪秩序一章主要是針對信訪人的規定,對行政機關及工作人員這一方面比較欠缺,從比重上來說欠平衡。省人大常委會辦公廳副巡視員鐘煥新認為要明確規定不能攔訪、截訪,攔訪截訪並造成後果要追究法律責任,保證信訪渠道暢通,保證來訪人權利。
  老百姓一集中就可怕?

  NO
  暨大意見稿推出新概念———共同走訪,成功登記受理後,多個信訪人可在規定的時間和地點進行走訪。
  近年來,“群體性上訪”成為各地政府“談虎色變”的一個詞,挑動著敏感的神經。不少地方政府專門制定了處置群體性上訪事件的應急預案,一旦聚集人數超過一定數量,各相關部門即嚴陣以待。
  “老百姓一集中就可怕,這個觀念一定要轉變過來。”省人大教科文衛委主任委員梁萬里表示,看到群體性上訪就緊張,好像不得了了,這種觀念要不得。“要有‘底線思維’,只要不發生‘打砸搶’,就應該讓老百姓反映訴求,甚至以後市縣政府大門口還可以專門划出一塊區域,讓他們‘曬’意見”。
  在《信訪條例》中,對此規定比較簡略:多人採用走訪形式提出共同的信訪事項的,應當推選代表,代表人數不得超過5人。而在暨南大學專家意見稿中,則在國內創造性地提出“共同走訪”這一概念,對共同走訪的預約受理、推選代表、代表的行為效力、如何更換代表等作了詳細規定,從程序上規範多人走訪的行為,控制群體性上訪的激化。
  “從實質上來講,共同走訪和群體性上訪這兩個概念是沒有區別的,但群體性上訪不能是法律概念,而是政策性的語言,共同走訪是一個法律概念。”暨南大學副教授高軒說,在現實中,信訪條例的規定缺乏可操作性,很多信訪人不願推舉代表,這種情況下又沒有別的途徑去處理。
  暨大意見稿中拿出了專門的一節,對共同走訪作出界定。共同走訪採用預約受理的方式進行,須經信訪工作機構登記受理。預約成功後,就可在規定的時間和地點進行走訪。其中,10人以上必須推選代表人,代表不超過5人。代表人由共同走訪人自願推選,經2/3以上同意。若30日內無法產生代表人,信訪終結,走訪人可另行單獨提出信訪事項。意見稿中還規定,代表人在信訪過程中變更、放棄信訪請求,必須取得被代表的共同走訪人同意。
  誰產生信訪問題誰負責?

  YES
  誰產生的信訪問題,就要承擔責任,現在這麼多的信訪問題,沒有幾個人為信訪“埋過單”。
  “誰產生的信訪問題,就要承擔責任,現在這麼多的信訪問題,沒有幾個人為信訪‘埋過單’。”昨日討論會上,深圳市委副秘書長、市信訪局局長林超金錶示,希望新制定的廣東省信訪條例從源頭上抓起,建立“誰主管誰負責”的追責制度。
  林超金說,現在存在信訪怪現狀是,部門覺得自己已經走完了法律程序,“上訪是老百姓的事,上訪後是信訪局的事”。在實際操作中,信訪問題怎麼處理,並沒有統一的流程,結案也沒有標準。林超金說,解決實際問題,還是要相關主管部門出手才行,主管部門通過政策手段,才能從根本上解決信訪問題。
  在責任追究上,廣州市海珠區信訪局局長黃素平就認為應該建立重大信訪問題倒查責任制。省人大內司委副主任委員朱穗生認為,建議稿中應當要增加對失職人員的行政責任追究條款。
  領導大接訪?領導批示信訪?

  YES VS NO
  有信訪局長說自己常遇到“原告”和“被告”的批示都來了,真是左右為難。
  領導大接訪也成為了與會專家拍磚的對象。3所高校的建議稿中不約而同都沒有對領導接訪進行具體的規定。中山大學課題組表示,目前對信訪的處理主要靠領導批示,領導成了“信訪專員”。要削弱信訪作為化解矛盾的社會治理功能。因此沒有規定領導人接訪制度和信訪聯席制度,建議稿還將信訪局督查督辦的功能轉移給了人大常委會的信訪工作委員會。
  會議中唯一一名群眾代表黃碧虹也表示不贊同領導親自督辦。因為不是每個人都能拿到領導的批示,這樣會導致不公平。省人大常委會辦公廳副巡視員鐘煥新當了10年的信訪局長,他說自己常遇到“原告”和“被告”的批示都來了,真是左右為難,建議草案要明確各級黨委政府機關領導對信訪事項不准提出有傾向性的意見。領導的批示對信訪工作不利。甚至有可能容易產生腐敗行為。
  立法咨詢專家、省政府法制辦原巡視員李華南持反對意見。認為國務院的信訪條例第5條就規定了各級人民政府、縣級以上人民政府各工作部門的負責人應當閱批重要來信、接待重要來訪、聽取信訪工作彙報,研究解決信訪工作中的突出問題。廣東的地方性法規不能與國務院信訪條例相衝突。在現實當中,領導接訪是多了一條救濟渠道。
  採寫:南都記者薛冰妮 黃怡 見習記者 霍瑤 通訊員 任宣
  暨南大學課題組建議稿
(原標題:三份《廣東省信訪條例》草案建議稿 拋出多項創新性制度設計)
(編輯:SN094)
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